为稳定经济增长并防范金融风险，地方政府大幅增加了专项债券的发行量，这一举措直接推动专项债务余额在今年首次突破40万亿元大关。财政部最新数据显示，截至2026年5月末，全国地方政府债务总额约为58.2万亿元，其中专项债务占40.3万亿元，一般债务为17.9万亿元。
地方专项债务主要源于专项债券的发行。这类债券专为支持有一定收益的公益性项目而设计，通过项目对应的政府性基金或专项收入来偿还本息，并纳入政府性基金预算，因此不计入一般公共预算赤字。自2015年地方政府首次发行专项债券以来，仅用11年多时间，余额便逼近中央政府国债余额（2025年底约41万亿元）。这一爆发式增长引发了对债务风险、稳增长压力及债务结构优化的深入讨论。
专项债券的快速积累背后有两大推动力。一方面，新增专项债券发行规模从2015年的约0.1万亿元飙升至2026年的4.4万亿元，增幅达44倍。另一方面，为化解地方政府隐性债务风险，中央通过发行政府债券进行置换，其中专项债券成为主要工具。例如，2024年至2028年间，地方政府将发行10万亿元专项债券，用于置换相同规模的存量隐性债务。
粤开证券首席经济学家罗志恒指出，当前中国政府债务结构呈现“中央低、地方高”的特征，央地债务比例大致为四六开。在地方政府债务内部，专项债务占比约70%，一般债务仅占30%。具体而言，国债、地方专项债和地方一般债在政府债务总额中的比重分别为42.9%、38.8%和18.2%。罗志恒解释，这种格局与经济发展模式、财政体制及化债需求密切相关。自改革开放以来，特别是加入世贸组织后，地方政府的积极性得到释放，推动了城镇化、工业化和房地产的快速发展，形成了“中央调控、地方执行、地方举债扩投资”的模式。此外，分税制改革后，中央直接支出占比低、地方支出占比高，也促使地方举债规模更大。
2015年新《预算法》实施后，专项债成为稳增长且不计入赤字的关键工具。在地方政府既需稳增长又需控制赤字规模的压力下，“控赤字、扩专项债”的策略自然形成，导致新增专项债券发行规模持续扩大。罗志恒补充道，近年来的化债工作也以专项债作为主要置换工具，进一步推高了专项债务余额。
专项债在拉动投资和构建现代化基础设施体系中发挥了重要作用，为稳定宏观经济提供了有力支撑。上海财经大学财税投资学院教授毛捷表示，以2025年为例，市政和产业园区基础设施是专项债的主要投向，规模达0.63万亿元，占比19.7%；土地储备专项债发行规模迅速回升，占比17%。2019至2025年间，产业园区专项债对应的投资项目达28503个，投资金额占专项债总额的28.2%，始终位居首位，显著推动了现代产业体系建设和有效投资。毛捷测算，2019至2024年间，所有专项债项目完工并运营后，预计可直接提供约731万个就业岗位，每百万元专项债可带动城市新增就业19.83人，单位就业财政成本为5.08万元。
尽管专项债券的总体风险被专家认为安全可控，但隐忧犹存。根据财政部2026年中央财政预算，截至2025年末，专项债务余额约37.3万亿元，剩余平均期限10.5年，年均到期还本规模约3.6万亿元。以2025年地方政府性基金预算收入6.4万亿元计算，专项债务到期还本保障倍数为1.81，表明偿债能力尚可。然而，受房地产市场低迷影响，土地出让收入持续下降，导致地方政府性基金预算收入大幅缩水，偿债风险因而增加。例如，2020年末专项债务到期还本保障倍数为5.27，但到2025年已降至1.81。
此外，专项债项目存在多种问题，包括地方政府过度包装导致收益预期注水、资金闲置或挪用、项目收益不及预期甚至无收益，以及资产管理不严、偿债资金收缴不力等。罗志恒指出，专项债新增规模和余额的快速扩张，与项目收益持续下降形成矛盾，专项债一般化问题及收益难以覆盖本息的矛盾日益突出。中央财经大学教授温来成认为，专项债务规模已接近国债，平均年限延长至约12年，许多地方依赖借新还旧还款，因此中长期风险更为显著。毛捷补充道，一些项目偿债资金归集不足，例如土地储备类项目周期较长，而生态环保等领域难以形成现金流，导致本金偿还越来越依赖再融资债券。数据显示，2026年1至5月，地方政府债券到期偿还本金13996亿元中，发行再融资债券偿还部分达12184亿元，主动偿债比例不足15%。
为应对这些问题，中央和地方已从制度完善和管理强化入手。2024年底，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，通过实施投向领域“负面清单”管理拓宽专项债用途，允许分年安排财政补助资金，并调度其他项目收入、项目单位资金及政府性基金预算收入偿债，以化解潜在风险。同时，开展“自审自发”试点，提高发债效率并压实省级责任。
专项债面临的挑战以及可覆盖融资成本的项目减少，促使未来变革方向引发关注。2025年9月发布的《国务院关于2024年度政府债务管理情况的报告》提出，逐步优化一般国债、超长期特别国债、地方政府一般债券和专项债券的规模结构，以适应不同宏观调控需求。罗志恒建议，短期内为稳定经济和投资增速，专项债仍需保持足够规模，但除用于土地储备和隐性债务置换外，实际投向应进一步优化。
